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胡国杰:对“僵尸企业”退出的几点现实思考

“僵尸企业”退出的几点现实思考

作者:胡国杰/发表于第十四届华东律师论坛优秀论文集

[摘要]十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:要“健全优胜劣汰市场化退出机制,完善企业破产制度。”在此宏观背景下,完善相关法律制度、畅通企业退出通道无疑对对建设高效有序、充满生机活力的现代市场经济体制具有重大特殊意义。就目前来看,无论是从业内同仁的切身感知还是官方权威的统计调查,“僵尸企业”退出均面临诸多极其现实的难题。病因何在?症结何在?处方何寻?令人深思。尤其是在当前党中央、国务院大力实施“三去一降一补”、着力推进供给侧结构性改革的时代背景下,深层反思、努力探寻问题解决的出路是全社会特别为法律业内人士的“匹夫之责”。 
  [关键词]原因探究 观念转换 制度完善 
  一、“僵尸企业”的危害及其清理现状。 
 “僵尸企业”危害众所周知,其特点是“吸血”的长期性、依赖性,往往需要银行和财政不断输血,大量有效的土地、资金、原材料、劳动力等社会资源被吞噬,挤占了健康企业的发展空间和机会,造成生产要素配置扭曲,破坏了市场竞争机制和环境,具有阻碍科技体制创新、劣币驱逐良币的危害。同时,“僵尸企业”大量存在还可能引发系统性金融风险,侵犯职工合法权益,直接危及社会稳定。因此,世界各国对“僵尸企业”的处理都高度重视、综合施策、防范治理。 
  经过三十多年的高速发展,“僵尸企业”已成为我国市场经济发展不可回避的现象和重大障碍,据中国人民大学国家发展与战略研究院近日发布的《中国僵尸企业研究报告——现状、原因和对策》智库报告统计:2005-2013年的工业部门“僵尸企业”比例大约为7.51%,比例最高的前三行业是:钢铁(51.43%)、房地产(44.53%)、建筑装饰(31.76%),其中成立超过三十年的“老”企业中,约有23%的企业都是“僵尸企业”。而与此同时,2003-2015年全国法院共审结各类破产案件仅为47000余件,年均下降率9.6%,清理情况发人深思。 
  今年是“十三五”规划开局之年,供给侧结构性改革、“三去一降一补”已成为“两会”的热议话题、举国关注,能否牵好“牛鼻子”、引领新常态,加快淘汰“僵尸企业”、激发市场活力已成为法律界“围绕中心、服务大局”的重大使命。最高院频频出实招、献良策,第八次全国法院民商事审判工作会议特别强调:“要加强企业清算案件审理工作,依法清理“僵尸企业”、引导和督促市场主体有序退出。” 近日,继广东高院设立全国首个高院破产执行裁判庭后,最高人民法院又于《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》中要求:“直辖市应当至少明确一中级人民法院设立清算与破产审判庭,省会城市、副省级城市所在地中级人民法院应当设立清算与破产审判庭”,其力度之大、前所未有。但“理想很丰满、现实很骨感”,笔者认为,清理“僵尸企业” 、“法治建设”如同一理,是一项宏大、复杂的工程,需要一种上下互动、内外融通、凝聚共识、协同配合的社会联动机制,绝非一部门、一政策、一机制所能解决,更不可能毕其功于一役,必须参透原因、找出症结、多管齐下、久久为功,方能见效。
  二、破产案件下降和“僵尸企业”退出难原因探究 
  (一)对注销特别是“破产”难以承受的耻辱感。荣辱感是人们评价和选择某一社会行为最原始的圭臬。“破产”无异于灭顶之灾、“破产”即为不祥之兆、“破产”就是自我否定,这些千年农耕社会和传统文化沁入心灵深处的观念挥之不去、难以释怀。宁可病入膏肓也不寻医问药,宁可自生自灭也要“求吉利、讲面子”,不愿被扣上“倾家荡产”、“经营失败”的帽子。 
  (二)对“僵尸企业”难以割舍的鸡肋感。我们在与不少“僵尸企业”的老板交流时发现,不愿退出的背后隐藏着各种难以言表的“潜台词”。其一企业主往往将自己一手培育的企业特别是“发家企业”视同亲子、珍爱如命,从心理学上说,这种情结所带来的晕轮效应,“破产”无异于剜心之痛;二是“僵尸企业”往往既有巨额债务也有可观债权,形同鸡肋,企业主往往内紧外松,千方百计收回债权、悄悄转移、吃干榨尽再做处置;还有的企业主心有不甘、期盼转机,由于我们的市场机制并不完善,波动的政策、临时性的行政措施、投机性外力搅动等原因都会创造商机,现实生活中确有“僵尸企业”奇迹般“还魂”的先例,更是加剧了企业主熬过寒夜、翘盼黎明的侥幸,此为不想“破”。 
  (三)畏惧法律不敢“破”。《公司法》第146条第1款第(三)项明确规定“担任破产清算公司、企业的董事或者厂长、经理,对该公司、企业的破产负个人责任的,自该公司、企业破产清算完结之日起未愈三年”的不得再担任其他公司的董、监、高。而在现实生活中,大多企业沦落破产境地上述人员均难辞其咎,加之还有“潜规则”带来的难见阳光之隐忧,让他们畏惧企业破产给其个人和高管层带来的声誉及权利限制等影响,因此不敢“破”。 
  (四)债权人不积极。根据我国法律规定,申请企业破产有两个并列的标准:一是债务人不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务,二是债务人不能清偿到期债务并且明显缺乏清偿能力。从该标准看,企业已至病入膏肓、救助无望的境地,在此情况下,如上所述,债务人不愿“破”、不敢“破”;无担保债权人因无利可图,往往无意申请,甚至力主“放水养鱼”、“留巢引凤”,予以阻止;有担保、有抵押的债权人则认为“人死债也不烂”、高枕无忧,多一事不如少一事;一些国企债权人特别是银行与“僵尸企业”有着“剪不断、理还乱”的关系,而且均有抵押、不“破”也无虞,且又担心企业破产失职追责,谈“破”色变,于是乎他们甚至一次次充当“输血管”、“呼吸机”,让它们僵而不死、苟延残喘。 
  (五)地方政府不愿“破”。“僵尸企业”处理事关地方GDP政绩考核、税收、土地闲置,更关乎人员安置、社会稳定等,地方政府从本位利益考量不甚积极。在当前中央如此三令五申高压态势下,一些地方 “嘴上有态度、处置无行动”的痼疾仍屡见不鲜,近日央视曝光江苏省新沂市小钢厂整治后屡屡死灰复燃更是典型例证。 
  (六)“僵尸企业”认定无标准。在市场经济条件下,“谁是僵尸”?成了一个外人说不清、企业不承认、债主不愿提的话题。标准不清、配套政策缺失、各怀心腹事,“谁该退”、“谁来提”、“不退怎么办”都是问题。 
  (七)破产时间长、破产成本高、耗费精力大。就企业主来说,除了复杂的心理考量和对现代《破产法》破产清算、重整、和解等挽救保障功能认识不足之外,如走破产程序,公告、遴选管理人、登记债权、债权人会议等程序繁琐不说,破产费用还需一笔巨资,企业主也往往如同“罪人”般被呼来唤去,债务人、债权人均认为申请破产不如听之任之。此外,注销程序之繁琐也并不轻快。 
  三、对策与建议 
  (一)应加大对《破产法》救济保障功能和供给侧结构性改革战略意义的宣传。实践表明,法的力量不限于立法的精巧,更在于人们真正理解、笃信法的精神,被动服从、接受都步履维艰。其一,针对企业主对《破产法》保障功能认识不足之现状,应加大对现代《破产法》重整、和解等企业挽救制度的宣传,让企业主真正懂得积极利用破产挽救机制、多元化化解危机、重获新生,破他们不愿“破”的陈旧观念,只有摒弃了落后的“荣辱观”、“得失观”,才能真正变消极为主动,使“僵尸企业”退出常态化、及时化;二要讲深讲透供给侧结构性改革的初衷和大势,放下包袱、丢掉幻想、破旧立新、顺应潮流、再创辉煌。 
  (二)尽快明确“僵尸企业”的标准及拖延退出的责任机制。这一点难度之大、争议之大可以想见,但笔者认为却是加快“僵尸企业”清理乃至决定供给侧结构性改革、跨越“中等收入陷阱”战略实现的关键,立法先行,法律政策的“瓶颈”不突破,“僵尸企业”的清理难以奏效。从现实看,笔者认为,国家应当结合“去产能”、“去库存”的行业目录和新经济结构战略规划,尽快确定重点行业“僵尸企业”的具体认定标准,包括经营规模、产业布局、地区规划、经营业绩、经营状态、赢利纳税状况、负债率、可持续发展能力、征信情况、环保指标等内容,全面确定“僵尸企业”认定试行标准,并在实践中及时总结完善,真正做到“僵尸企业”认定“事实清、依据明、人心服”,推动退出工作规范有据、全面及时进行。针对现行法对拖延企业清算的责任弱化问题,对于依标准被列入“僵尸企业”名录的企业,股东或高管拖延注销或申请破产的,应及时通过权威企业信息平台、征信系统及时全面披露企业及公司股东等情况,限制相关股东、高管的经营任职权利,让其无处遁身、寸步难行,倒逼相关人员积极履行义务。 
   (三)完善银行监管和贷款审查程序,依规及时采取断贷、收贷措施,促使“僵尸企业”及时退出。毋庸讳言,尽管“僵尸企业”存在的主客观原因林林总总,但若没有银行这一“输液管”、“呼吸机”,“僵尸企业”比例必将大幅下降。因此,完善银行监管程序、实行阳光操作、硬化事前事中事后监管,特别是对“以新还旧”、违规滚动贷款的监管极为重要,揭开“空壳”骗贷、纯靠信贷维系生命现象的面纱,促使“僵尸企业”及时退出或重组整顿。 
  (四)建立政府牵头,工商、税务、银行、法院、行业主管等部门建立信息互通、研判认定机制,加大对运营反常企业的监控。如此错综复杂的宏大工程,单凭一部门、一政策、一措施、一阵风显然无法完成,必须政府牵头、信息共享、立体联动、各方助力、全面施策、强化问责、久久为功方能奏效。在相关标准制定后,相关部门在各自工作中应对标评估、收集信息、及时上报、及时研判、对症施策,特别是对于经营不正常、负债不能偿、执行无财产、纳税几为零的企业要及时发现、及时处理。 
  (五)完善企业注销及破产法律机制,优化程序,为“僵尸企业”退出开辟更加高效便捷的通道。人民法院在专设破产审判庭的同时,还应积极配合立法部门及时修法,并在现行法的框架内,尽快解决破产案件受理难、专业人员少、程序规制随意等流弊,借鉴普通民事案件繁简分流成功经验,努力探索建立破产简易审理机制。优化破产案件审理规程、、压缩时限、降低成本。工商行政部门管也应精简程序、优化细则,为“僵尸企业”清理、服务改革大局提供更加优质高效的服务。 
  (六)强化政府职责,积极探索建立由商业联合会提出申请“僵尸企业”退出机制。如前所述,“僵尸企业”清理工程浩大,非一部门所能完成,遵循“不诉不理”的人民法院更非首当其冲,各级政府均责无旁贷。政府在加大摸排清理力度、奖励补偿等措施力度的同时,更要建立多方协调、跟踪监督、强化问责机制。同时,针对当前“僵尸企业”清理突出存在的“有权提的不愿提、想提的无权提”这一尴尬局面,笔者认为,鉴于“僵尸企业”的存在具有消耗大量有效社会资源、损害市场经济的健康发展这一广泛而深远的社会危害性,应将其侵犯的客体认定为“公共利益”,故笔者不揣浅陋,认为可以参照《民事诉讼法》等相关规定,努力探索建立由工商联合会或其它相关组织提出公益请求的法律制度,有效摆脱特定情况下“无人打”、“谁来打”的现实困境。 
  

参考文献 
  [1]聂辉华、江艇、张雨潇、方明月:《中国僵尸企业研究报告——现状、原因和对策》,载《中国人民大学国家发展和战略研究院年度研究报告》,2016年第9期。 
  [2]王欣新:《中国破产法的困境与出路——破产案件受理数量下降的原因及应对》,http://www.bbls.org.cn/llyj/ShowArticle.asp?ArticleID=44954,2016年8月3日访问。 
  [3]黄全权、魏飙、杨帆:《一些地方僵尸企业处置陷僵局  “谁是僵尸”成糊涂账》,http://news.xinhu anet.com/politics/2016-07/26/c_129178684.htm,2016年8月6日访问。 
[1]数据来源:最高人民法院《人民法院工作年度报告》